本文是《美国观察》栏目推出的第190篇文章，系统梳理了特朗普于2025年7月签署的“大而美法案”的核心内容与政策逻辑，结合法案实施近一年来美国经历的政府停摆、关税违宪判决、伊朗战争冲击等重大事件，分析法案的落地效果与国内外影响，并对其前景进行研判。
本文作者：余启彦
香港大学国际关系专业硕士研究生
2025年7月4日，美国总统特朗普签署其大力推动的“大而美”税收与支出法案（The One Big Beautiful Bill），使其正式生效。民调显示，55%的选民反对该法案，仅29%的选民支持该法案。[1]在参议院投票当中，有3名共和党人投下反对票，一度达成50票支持、50票反对的平局，最后副总统万斯投下决定性一票，使法案以51票支持、50票反对的结果通过。在众议院投票中，有两名共和党成员投下反对票，最后以218票赞成、214票反对的表决结果通过了这一法案。[2]体现了美国国内对该法案的较弱共识和割裂民意。据此，本文对法案的主要内容、来源、前景和影响进行梳理和剖析。
“大而美法案”涉及议题及其内容
一是增大减税力度，特朗普在2017年签署的《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）旨在减轻个人和企业的税收负担来刺激经济增长，原定在2025年12月到期，“大而美法案”将2017年的《减税与就业法案》的大多数条款“永久化”。此外，法案还包含了一些新的税收减免措施。如将个人联邦税收减免的上限上调至每年40000美元，并将这一上限维持5年；免除小费和加班费需缴纳的联邦所得税；允许纳税人为美国制造的汽车扣除高达10000美元的汽车贷款利息；将每名子女的年度税收抵免额度从2000美元永久提高到2200美元；为老年人提供6000美元的临时税收减免，并随着其收入的增加而逐步减少。法案还创设了“特朗普账户”（Trump Accounts），即一种面向儿童的新型个人退休账户，雇主可每年向员工或其受抚养人的账户缴纳最高2500美元的免税供款，资金须投资于追踪标普500等美国股票指数的基金。2025年至2028年间出生的儿童可额外获得联邦政府1000美元的一次性启动资金。截至2026年初，已有约400万儿童注册了特朗普账户，其中100万人已领取启动资金。
二是削减联邦医疗补助计划、营养补助和绿色产业补贴支出，国会预算办公室（CBO）估计，法案将削减医疗补助开支约1.02万亿美元，到2034年将排除至少1050万人的补助资格。具体措施包括加强联邦医疗补助领取人资格审查、收紧相关资格限制；将非法移民、每个月工作不足80小时的健全成年人等排除出联邦医疗补助计划和补充营养援助计划；禁止联邦为性别转换手术提供资金，禁止关注计划生育、生殖健康和提供不受限堕胎服务的医疗团体在10年内获得联邦医疗补助资金。法案还取消在拜登2022年签署的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）中涉及的电动汽车、能源效率计划和清洁能源投资、生产和制造的税收抵免，取消风能和太阳能行业的联邦补贴，还终止了温室气体减排基金，共计削减绿色开支约5710亿美元。为石油、天然气和煤炭产业提供政策优惠。[3]
三是增加军事和边境安全支出，法案增加军事开支1440亿美元，包括加强军工生产能力（尤其是“金穹”导弹防御系统和军事舰艇制造）、人力开支、和情报网络投入，强化太平洋战区的威慑和战备。具体由250亿美元的“金穹”导弹防御系统投资、290亿美元的投资等组成。同时，法案增加边境和国土安全开支约1700亿美元，且以多年期强制性支出的形式拨付，绕过了国会每年对这些机构进行拨款审查的传统制衡机制。资金覆盖边境墙和安全设施建设、海关及边境保卫局和移民和海关执法局等机构的经费。[4]
四是将国债上限从36.1万亿美元提升至41.1万亿美元。美国政府的借款限额原本为36.1万亿美元，法案将其提高了5万亿美元至41.1万亿美元。否则，在国债数额逼近限制、没有新增借款的情况下美国政府会在2025年8月或9月无法支付债务并造成违约。[5]
特朗普政府提出“大而美法案”的动因
（一）推进在军事、移民和边境安全方面的治理议程。
特朗普和其内阁官员在目标设置、路径选择、以及风险框定、赋值和偏好上具有主观特色，塑造“特朗普2.0”偏好鲜明的国内治理议程。在目标设置上，特朗普及其内阁成员在2024年竞选期间甚至在特朗普第一个总统任期内，就强调要通过加强军力、保卫边境、驱逐非法移民等方式“让美国再次伟大”。在治理的路径选择上，特朗普强调通过直接、干脆的资源投入和单边武力解决问题。在风险的框定、赋值和偏好上，特朗普较为轻视政策的长期风险和衍生风险，重视短期可见回报。这些特色塑造了特朗普政府内部统一的治理议程，政府又以立法方式将其大力推广。值得注意的是，法案在路径选择上做出了一项具有深远制度影响的安排，即将移民与海关执法局（ICE）和海关与边境保护局（CBP）的经费从传统的年度自由裁量拨款转为多年期强制性支出，使这些机构的运作不再依赖每年的国会拨款审批。这一安排在后续的政府停摆中充分暴露了其制度性后果。2026年美国国土安全部因拨款僵局单独停摆长达76天期间，ICE和CBP因拥有法案提供的多年期资金而正常运转，但同属国土安全部的海岸警卫队、联邦紧急措施署（FEMA）和运输安全管理局（TSA）等机构却陷入严重的运转危机。
（二）是在政党博弈中巩固共和党权力地位。
“大而美法案”是美国政党博弈的集中体现，具有权力斗争工具的属性。回报支持者、削弱对立团体、争取舆论支持是政党博弈中的常见手段。
一是在回报支持者上，法案通过为支持或潜在支持共和党的阶层团体减税、增补贴等方式壮大、巩固共和党的支持率。美国企业和制造商受益于减税，美国商会（US Chamber of Commerce）和商业圆桌会议（Business Roundtable）等大型商业团体对该法案表示欢迎。高收入美国人也得益于减税，收入最高的20%的人在扣除税金和转移支付后的净收入每年将增加近13000美元，遗产税的减免也有利于富人财产的存续。[6]中小石油天然气和煤炭企业是特朗普的坚定支持者，这一产业在法案中也获得了大量的政策优惠和资源倾斜。[7]
二是在削弱对立团体上，法案对跨性别者、支持堕胎者、清洁能源产业、新移民和非法移民等民主党票仓采取了削减福利和加强管制力度的政策。美国的精英大学近年来多见反特朗普和反极右翼的思潮，在“大而美法案”下，私立大学面临更高的捐赠税税率，学生贷款的数额受到了限制。[8]
三是在争取舆论支持上，法案是特朗普第二任期执政第一年的重点工程和形象工程。特朗普一方面通过免除小费和加班费的税收塑造法案的惠普形象，通过投资于国防工业和边境安全塑造特朗普政府的复兴者形象。另一方面则通过自身议程的推进与落地，加强对共和党内控制和约束，营造一个有改革能力、行动魄力、权力把控能力的政府形象。
“大而美法案”在美国国内能持续多久？
“大而美法案”既有附带明确期限的条款，也有一些“永久性”条款。如免除小费和加班费的税收政策即将在2028年到期、国内研发费用即时扣除政策在2029年到期、移民和海关执法局的额外经费支持也持续至2029年。对2017年《减税与就业法案》的延续和对2022年《通胀削减法案》中绿色补贴条款的取消则是永久性的。[9]但无论是有期限的还是永久性的，国会都可以通过立法程序废止这些条款。而法案能持续落地多久，有以下三种可能的情景：
就最理想的情况场景而言，附带明确期限的条款稳步实施至结束；在政府换届和国会换届后，“永久性”条款仍保持不变。常规的情况是大部分附带明确期限的条款顺利实施至结束；“永久性”条款则在2028年或更晚的民主党执政时期被新的立法废除。小部分条款在特朗普任期内受到司法挑战，如美国地区法官英迪拉·塔尔瓦尼（Indira Talwani）在2025年7月7日临时冻结了特朗普切断对计划生育联合会补助的决定，冻结时长14天。[10]更具标志性的司法制约出现在法案体系之外，但直接影响其政策环境的领域。2026年2月20日，美国最高法院在“Learning Resources, Inc. v. Trump”案中以6比3裁定，特朗普援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收的广泛关税违宪，重申征税权专属国会。首席大法官罗伯茨在判决书中指出，总统对IEEPA的解释将赋予行政部门"单方面施加无限制关税"的权力，与宪法权力分配不符。虽然该裁决并非直接针对"大而美法案"的条款，但它显著收窄了特朗普通过行政手段单方面推进经济政策的法律空间。特朗普随后援引《1974年贸易法》第122条重新施加最高15%的关税，但该关税仅能维持150天且须经国会表决延期。而届时恰值2026年中期选举前夕，共和党议员将不得不为投票支持关税承担选举风险。而不利场景将是2026年中期选举中共和党表现不力，失去众议院和参议院多数席位。对此，民主党或通过重新立法废除、附加条款、司法挑战和限制预算等方式整体挑战“大而美法案”、限制其效力。虽然特朗普可以对新法案行使总统否决权，但“大而美法案”仍可能会由于无法落地而名存实亡。
可以说，法案签署近一年来的实际发展介于“常规情景”与“不利场景”之间。一方面，法案的税收条款已顺利进入执行阶段，美国国税局（IRS）已发布配套指南和实施细则，2025纳税年度的退税金额较上年同期增长约11%。另一方面，法案引发的制度性后果和外部冲击均超出了此前预期。在制度层面，2025年10月联邦政府因拨款僵局停摆43天，成为美国现代史上最长的完全停摆；此后DHS于2026年2月14日再度单独停摆长达76天，直至4月30日方告结束。这需要追溯到2026年1月联邦移民执法人员在明尼阿波利斯射杀平民，该事件引发的公众抗议和民主党要求改革ICE执法行为，而法案恰恰通过将ICE资金转为强制性支出使传统的拨款制衡机制失效，加剧了两党僵持。在外部冲击层面，2026年2月底爆发的美以对伊朗军事行动导致霍尔木兹海峡一度关闭、油价飙升超40%，进一步对冲了减税的经济效益。综合来看，“大而美法案”实施本身并不存在法律障碍，但其引发的财政结构扭曲、政治对立和外部冲击正在持续发酵，使法案的实际政策效果大打折扣。
“大而美法案”影响几何？
（一）国内影响
一是法案稳定减税了预期促进增长，但联邦债务将激增。一方面，法案带来的稳定减税预期会增加投资和消费，推动经济增长。税务基金会估计，法案将带来年均1.2%的长期增长。税务联合委员会通过动态宏观经济分析预计，众议院版本的法案将在未来十年内使GDP平均增长0.4%，前五年的增长率最高，2054年开始则会对GDP产生负面影响；国会预算办公室认为，众议院版本的法案将在未来十年内使GDP平均增加0.5%。[11]另一方面，减税使联邦财政收入锐减，即使是削减了医疗补助方面的开支也入不敷出，国会预算办公室估计法案在未来十年将会使联邦赤字上升3.4万亿美元，到2034年，单是国债的利息就达到每年2万亿美元[12]，联邦债务将再创新高，损害美国的财政健康，削弱美国的应变调度能力，降低债权人和投资者对美国的信心。[13]在退税层面，IRS数据显示截至2026年3月底，平均退税金额较上年同期增长约11%，约351美元，远低于特朗普此前承诺的每人1000美元增幅。在赤字层面，税收基金会2026年2月的最新动态分析将赤字影响上调：综合考虑支出削减后，法案仍将在十年内增加联邦赤字3.3万亿美元（动态口径），加上更高的利息成本，总赤字增加额达4.1万亿美元，比CBO的初始估计更为严峻。
二是自限新能源产业发展，自毁产业竞争力与领导力。拜登2022年签署的《削减通胀法案》原计划通过税收抵免的方式补贴电动汽车、太阳能和风能，以此促进消费、提升美国在新能源领域的竞争力和领导力。[14]“大而美法案”取消对电动汽车的补贴、降低了消费需求、打击了美国生产商。彭博社预测，到2030年，美国电动汽车在汽车市场中的份额将从原来预测的48%降至27%[15]。法案签署后，尼桑当即宣布推迟推出2款美国制造的电动汽车。[16]“大而美法案”使美国在价值1.3万亿美元的全球电动汽车市场中的参与度和竞争力骤减，领导力大大削弱。[17]美国的太阳能和风能产业的税收抵免被取消，也将遭受重大打击。[18]
三是军事和边境安全投资大增，进一步将边境军事化、戒严化。一方面，自2024年拜登政府收紧庇护资格和加强边境执法以来，美国南部边境的非法入境人数的确有了大幅下降，从2024年5月记录到的117905次非法入境下降到2025年5月的8725次，降幅达93%。[19]另一方面，新的措施不仅会增长边境社区内部的分裂、还可能引发虐待等人道主义问题。2026年，移民拘留中心多次发生自杀、绝食抗议和周边居民示威等事件，引发美国国内舆论关注。
四是削减收紧医疗营养补贴，或长期影响人口健康和素质。一方面，法案将非法移民排除出了联邦医疗补助计划和补充营养援助计划，然而根据纽约移民研究中心（CMS）的估计，美国经济中有多达830万无证移民在工作，占劳动力的5.2%。[20]大量劳动力无法得到医疗保障，将导致劳动力健康和素质水平的下滑，长此以往可能导致生产力效率和质量下降。另一方面，法案阻止了关注计划生育、生殖健康和提供不受限堕胎服务的医疗团体在10年内获得联邦医疗补助资金，“计划生育联合会”（PPFA）首当其冲。该政策进一步加强了美国女性堕胎面临的障碍，降低了女性的劳动参与率，堕胎禁令和限制每年导致经济损失610亿美元。[21]兰德智库2026年2月发布的州级影响分析，进一步量化了医疗补助削减在各州之间的不均衡分布。数据显示，到2034年美国各州医疗补助预算总计将减少6650亿美元，其中加利福尼亚州和纽约州分别面临约1120亿和630亿美元的削减，而佛罗里达等未扩展Medicaid的州受影响较小。
五是“大而美法案”民调不利，共和党中期选举承压。民调显示，55%的选民反对该法案，仅29%的选民支持该法案。[22]尤其是在延续高收入群体减税政策上和剥夺大量人口的医疗补助资格上，支持率可见明显洼地。数据显示，从2025年5月下旬法案在众议院通过至今，特朗普支持率已从约46%一路降至35%，下调了11%[23]。同时，民主党人借机抨击法案，称其是“给富人的赠品”，是“对美国人民医疗保健的全面攻击”。[24]民主党人预测，“大而美法案”带来的美国社会民愤将帮助他们夺回众议院的多数席位、并在参议院选举中取得佳绩。[25]在医疗补助领取者越多的地区，共和党承受的压力就越大。然而，目前距离中期选举还有半年左右，期间变数众多。“大而美法案”的经济表现将影响中期选举结果，而中期选举结果将决定“大而美法案”的前景。
（二）国际影响
一是美国赤字的不断提升或引发国际社会对美国偿债能力的怀疑，进而影响对美元的信心，长远来看对美元作为主要储备货币的地位不利，将提高美元借贷成本、降低美国制裁和管辖能力，最终削弱美国在全球金融体系中的主导权。[26]
二是在美国自限新能源产业发展的背景下，中欧作为新能源领域的长期参与者和议程设置者，将瓜分美国放弃的竞争力与领导力，更多地领导新能源领域的技术创新、法规配套、标准制定、以及终端消费。2026年，美国能源部的能源创新研究经费从2025年的34亿美元降至31亿美元，并将研究焦点从清洁能源转向了能源安全；[27]比亚迪则超过特斯拉，成为全球电动汽车销量冠军，均反映了美国新能源学界和产业的不利趋势。[28]
三是中期选举可能带来的政局变化会带动其他国内政策和外交政策的转变，若民主党在参议院和众议院都取得丰硕成果，将加强其制约特朗普的能力、甚至撤销此前颁布的一些政策、以新动能布局美国对外关系。在关税政策、盟友关系、气候治理等两党争议较大的问题上出现变动的几率较大，而在对华战略等两党矛盾较小的问题是出现变动的几率则较小。“大而美法案”的经济表现将影响中期选举的结果，而中期选举的结果将影响“特朗普2.0”后半阶段的外交政策。需要注意的是，原本属于两党共识范畴的中东政策，因2026年2月美以对伊朗开战及其引发的全球能源危机，已演变为新的党派争议焦点，民主党要求对军事行动进行国会授权审查的呼声日益高涨，中东议题在中期选举中的政治分量显著上升。
编：何文翔
审：孙成昊
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参考文献
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[9] Arrington, Jodey. “Text - H.R.1 - 119th Congress (2025-2026): One Big Beautiful Bill Act.” Congress.gov, 2025, www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/1/text.
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